تبدیل سازمان میراث فرهنگی به وزارتخانه: راهگشاي صنعت گردشگري کشور؟

 

  الميرا سلطاني کلات

کارشناس ارشد گردشگري

 

اخيراً، طرح يک فوريتي تشکيل وزارت ميراث فرهنگي، صنايع دستي و گردشگري با 137 راي موافق در مجلس شوراي اسلامي به تصويب رسيد. اين طرح مانند اكثر طرحها و مصوبههاي كلان، موافقان و مخالفان بسياري دارد. نمايندگان موافق، فراهم کردن امکان نظارت بيشتر بر اين نهاد، ارتقاء سطح عملکرد، کاهش تغييرات مديريتي که از سوي دولتها در سازمان اعمال ميشود و اين سازمان را به حياط خلوت دولت تبديل کرده است، افزايش بودجه و بهبود وضعيت گردشگري کشور، را از جمله دلايل تصويب اين طرح بيان کردهاند.

 

بررسي‌هاي سازمان جهاني گردشگري، نشان مي‌دهد که در مراحل اوليه توسعه گردشگري، دولت‌ها نقش اساسي در گسترش آن داشته و اين روند در تمامي کشورهاي جهان از فرانسه و اسپانيا تا کلمبيا و جامائيکا مصداق پيدا مي‌کند. در کشور ايران دولت متولي امر گردشگري است و در طول برنامه‌ريزي‌ها همواره گردشگري در حاشيه قرار داشته و به عنوان زيربخش مطرح بوده است و سياست‌گذاري واحدي هم در مورد آن اتخاذ نشده است و بيشتر تابع مسائل ديگر از جمله مسائل سياسي مطرح شده در برهه زماني بوده است.

با نگاهي به گذشته تاريخي سازمان ميراث فرهنگي، صنايع دستي و گردشگري کشور به نظر مي‌رسد ساختاري مدون و تفکري بلندمدت بر آن حاکم نبوده و همچنان اين روند ادامه دارد. در طول بيش از هفت دهه، ساماندهي به صنعت گردشگري در کشورمان با تشکيل اداره‌هاي مختلف شروع شده و تا سطح وزارتخانه نيز پيش رفته است. در طي اين مسير در مقطعي به دنبال انقلاب، سطوح مديريتي اين صنعت دچار رکود شد اما اکنون پس از مدتي طولاني و پس از بارها تغيير و تحول در ساختار مديريتي آن، در سطحي قابل قبول، در حوزه سازمان‌هاي نهاد رياست‌جمهوري قرار گرفته است، به طوريکه دوباره حرف از تبديل اين سازمان به وزراتخانه است. در حاليکه طبق پژوهش‌هاي انجام گرفته، يکي از موانع توسعه گردشگري کشور، همين تغيير و جابه جايي‌هاي متناوب ساختارها و مراکز خط مشي‌گذاري آن مي‌باشد.

 

  دلايل ارائه طرح از زبان رئيس فراکسيون گردشگري

جبار کوچکينژاد، رئيس فراکسيون گردشگري، ميراث فرهنگي، صنايع دستي و مناطق آزاد، در گفتگو با "هتل" از جمله دلايل نمايندگان براي تشکيل وزارتخانه را عدم ثبات سياسي و مديريتي در سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري دانست و بيان داشت: «سازمان ميراث فرهنگي، سازماني اثرگذار و بزرگ است و از نظر پشتيباني دولت و نظام و بحث‌هاي مديريتي دچار مشکل است، بودجه کل سازمان بسيار اندک است، بسياري از ميراث تاريخي کشور در حال تخريب است، زيرساخت‌ها بايد آماده شود.»

وي همچنين نگاه سياسي به سازمان ميراث فرهنگي را مشکل اساسي آن بيان کرد و گفت: « اين سازمان ثبات سياست‌گذاري و ثبات مديريتي نداشته و نماينده‌اي در مجلس و در دولت ندارد. تمام دولت‌ها به جاي نگاه تخصصي، نگاهي سياسي به آن دارند. در دولت‌ها هر کس که جايگاهي برايش ندارند به عنوان رئيس سازمان ميراث انتخاب مي‌شود.» کوچکي نژاد با تاکيد براينکه براي ارتقاي سازمان ميراث فرهنگي و انتخاب تخصصي مديران براي آن بايد اين سازمان به وزارتخانه تبديل شود، افزود: «چون نمايندگان در انتخاب وزير به ديدگاه و تخصص وي دقت مي‌کنند و فقط جنبه سياسي را مدنظر قرار نمي‌دهند.»

کوچکي‌نژاد تبديل سازمان ميراث فرهنگي به وزراتخانه را باعث ارتقاي سطح عملکرد آن و افزايش رديف بودجه آن مي‌داند و مي‌گويد: «با تبديل اين سازمان به يکي از مهم‌ترين وزارتخانه‌هاي کشور، اين سازمان مي‌تواند رديف‌هاي بودجه و منافع خوبي در دولت داشته باشد و از حاشيه خارج مي‌شود، با اين طرح مي‌توان ساختار سازمان را تعديل کرد ولي به سياست‌گذاري سازمان ثبات بخشيد.»

 

  دلايل ديگر

بررسي ساختاري و تاريخي طرح موجود:

آن چه موجب شد قوه مجريه و قوه مقننه با تشکيل سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري در سال 1382 موافقت کنند، اين بود که با گذشت زمان مشخص شد که نه تنها امکان انجام تکاليف قانوني متعددي که به عهده سازمان‌هاي ايرانگردي و جهانگردي و نيز ميراث فرهنگي گذاشته شده در ذيل ساختار وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي ميسر نيست، بلکه انجام بسياري از کارهاي روزمره به سبب ساختار و طيف گسترده وظايف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي دچار اختلال شده و يا به کندي صورت مي‌پذيرفت.

همچنين طيف گسترده و متنوع نهادهاي ذي مدخل در حوزه‌هاي ميراث فرهنگي و گردشگري و لزوم تعامل اثربخش اين نهادها با يکديگر براي تحقق اهداف توسعه‌اي ميراث فرهنگي و گردشگري الزام مي‌نمود که نهاد متولي اين حوزه‌ها از چنان جايگاهي برخوردار باشد که ساير وزارتخانه‌ها و نهادها، ملزم به همکاري با آن باشند. در جهت رفع مشکلات فوق بود که سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري تحت‌نظر شخص رئيس‌جمهور، که به موجب اصل 113 قانون اساسي عالي‌ترين مقام رسمي کشور پس از رهبري است، تشکيل شد.

اين در حالي است که نمايندگان در نامه دلايل توجيهي "طرح تبديل سازمان ميراث فرهنگي، صنايع دستي و گردشگري به وزراتخانه ميراث فرهنگي، صنايع دستي و گردشگري" بيان داشته‌اند که برخوردار کردن سازمان مذکور از اختيارات و جايگاه معاونت رئيس‌جمهور به منظور استفاده در انسجام دهي و هماهنگي‌هاي بين بخشي زيرنظر مستقيم رئيس‌جمهور قطعا منطقي و قابل قبول نيست و معمولا ايجاد هماهنگي‌هاي بين دستگاهي از جمله نقش‌هاي هيئت وزيران است.

همچنين در نامه مذکور قيد شده: سازمان ميراث فرهنگي، صنايع دستي و گردشگري متولي انجام وظايف و فعاليت‌هايي هستند که مصداق ستاد شخصي، ستاد هماهنگي و ستاد نظارتي يا واجد حساسيت فوق‌العاده‌اي نيستند که سازماندهي آنها زير نظر عالي‌ترين مقام قوه مجريه اجتناب‌ناپذير باشد. بنابراين از نظر اصول و مباني سازماندهي ساختارهاي اداري، قرار گرفتن سازمان مذکور در جايگاه فعلي فاقد توجيه منطقي است.

از ديگر دلايل توجيهي مطرح شده در طرح مذکور کاهش تصدي‌گري و تقويت وظايف حاکميتي و انجام اصلاحات ساختاري در دولت است و ايجاد وزارت گردشگري با اتکا به وظايف حاکميتي و حذف وظايف تصدي‌گري، بدون افزايش حجم دستگاه نسبت به سازمان موجود، الگويي براي ادامه اصلاحات ساختاري در دولت بيان داشته‌اند.

اما مخالفين اين طرح را خلاف اصلاحات ساختاري کشور مي‌دانند. اسداله عباسي وزير سابق تعاون، کار و رفاه اجتماعي در مجلس شوراي اسلامي بيان داشته است؛ تبديل سازمان ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي به وزارت ميراث فرهنگي و گردشگري و صنايع دستي کارشناسي نيست و با اين طرح بر تعداد وزارتخانه‌هاي موجود کشور افزوده مي‌شود.

نظارت مجلس و پاسخگويي وزير:

همچنين نمايندگان موافق، لازمه برنامه‌ريزي اثربخش گردشگري را مشارکت کليه بخش‌هاي کشور و حفظ استمرار در برنامه‌ريزي مي‌دانند و معتقد هستند که با وجود ساختار سازماني فعلي استمرار آن به دليل تغيير مديريت‌ها و عدم نظارت، پيگيري و پاسخگويي ميسر نمي‌باشد.

از ديگر دلايل مطرح شده در اين طرح آمده است: با توجه به تاثير فراگير گردشگري در ابعاد اقتصادي-اجتماعي کشور و نقشي که در تصوير بين‌المللي کشور، ايجاد اشتغال و درآمدزايي دارد، نظارت مجلس بر آن ضروري است. اين نظارت زماني محقق مي‌شود که اين دستگاه وزير داشته باشد و به مجلس پاسخگو باشد.

همچنين قيد شده: با عنايت به اينکه ساختار سازماني موجود پاسخ‌گوي نيازهاي کنوني و اهداف پيش‌بيني شده در افق توسعه گردشگري و صنايع دستي کشور نيست سازمان ميراث فرهنگي صنايع دستي و گردشگري داراي ضعف‌هاي جدي در عناصر اصلي سازماني است اين ضعف‌ها در نيروي انساني، ساختار سازماني، منابع مالي، فرهنگ سازماني، قابليت‌هاي مديريتي سيستم‌ها و روش‌ها کاربرد فناوري اطلاعات و استراتژي جدي است.

اما مخالفان با تاکيد بر اينکه از وضعيت موجود سازمان ميراث فرهنگي راضي نيستند و مي‌دانند که اين سازمان به حياط خلوت دولت‌ها تبديل شده است عقيده دارند وزارتخانه‌هاي فعلي هم پاسخگو نيستند و با تغيير صورت مسئله نمي‌توان مشکل را حل کرد.

نکته‌اي که محمود حسن پور، عضو هيئت علمي گروه گردشگري دانشگاه مازندران نيز بر آن تاکيد دارد. او در گفتگو با "هتل" ايجاد يک وزارتخانه جديد را طبق ماده 33 لايحه برنامه ششم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي، خلاف قانون کوچک‌سازي دولت دانست و بيان کرد:

تجربه تاريخي نشان مي‌دهد که مسير توسعه در کشورهاي توسعه يافته، حرکت از نهادهاي دولتي و بزرگ به سوي نهادهاي کوچک و چابک با واگذاري مسئوليت‌هاي غير حاکميتي به بخش خصوصي بوده است. وي در توضيح در اين رابطه گفت: به عبارتي آنها وزارتخانه‌هاي خود را به سازمان و سازمان‌هاي خود را به دفاتر تنزل داده‌اند و يا چند سازمان و بخش اقتصادي را در يک سازمان يا وزارتخانه هم سنخ تجميع نموده‌اند. از طرف ديگر حتي اندازه و گستره وزارتخانه‌هاي آنها و حجم و سطح تصدي‌گري اين وزارتخانه بسيار محدود بوده و بيشتر به عنوان يک هماهنگ‌کننده، تسهيل‌گر و قانون‌گذار عمل مي‌کنند.

اين استاد دانشگاه با بيان اينکه متاسفانه در جريان اخير، توجيه قابل اتکايي بر لزوم وزارتخانه شدن سازمان وجود ندارد مگر تلاش براي پاسخگو کردن و کنترل بيشتر بر سازمان، خاطرنشان کرد: حتي با فرض وزارتخانه شدن، از رسيدن به اين اهداف هم  مطمئن نيستيم که بيان دلايل آن در اين زمان نمي‌گنجد.

 

  مشکل شايد جاي ديگريست

تغيير ساختار دستگاه متولي اين صنعت و تشکيل وزارتخانه، مي‌تواند منشاء بسياري از تحولات مثبت يا موانعي باشد که شکوفايي آن را با دشواري روبه‌رو مي‌کند. 

اينكه ايجاد اين وزارتخانه تا چه ميزان در توسعه گردشگري کشور تاثير خواهد داشت و آيا راهگشاي صنعت گردشگري کشور خواهد بود يا نتيجه معكوس مي‌دهد، سئوالي است كه پاسخ آن در حال حاضر از طريق گمانه‌زني‌ها قابل دريافت مي‌باشد ولي شايد بتوان گفت توسعه گردشگري کشور منوط به تبديل سازمان به وزارتخانه نيست. انتصاب وزيري که براي تصدي وزارت ورزش و جوانان از مجلس وقت راي نياورد، به‌ عنوان رياست سازمان ميراث فرهنگي، صنايع دستي و گردشگري و پس از گذشت بيش از سه سال فعاليت در اين حوزه، معرفي دوباره اين شخص براي سکانداري همان وزارتخانه، و داستان‌هايي اينچنين که براي سمت مديريت اين سازمان بارها تکرار شده‌اند، به عنوان نشانه‌اي از وجود نگاه درجه دو به اين سازمان و عدم درک کافي از اهميت صنعت گردشگري و جايگاه آن در توسعه اقتصاد غيرنفتي است و با تبديل سازمان به وزارتخانه و جنبه سياسي آن را قوي‌تر کردن، شايد فقط سکان گردشگري کشور بيشتر دچار بازي‌هاي جناحي و سياسي شود.

مرتضي چشمه ماهتاب، کارشناس ارشد و مشاور حقوقي در امور سازماني، در گفتگو با "هتل" درباره ساختار کنوني سازمان معتقد است: «ساختار فعلي سازمان ميراث فرهنگي کشور که آن را در رده معاونت رئيس جمهوري قرار داده، با توجه به اهداف تعيين شده از سوي قانون‌گذار که همانا ايجاد هماهنگي ميان دستگاه‌هاي مختلف در سه حوزه‌ مذکور است، اين سازمان را از اختيارات لازم براي تحقق اين هدف برخوردار مي‌کند و تبديل آن به وزارتخانه، مي‌تواند از قدرت نفوذ آن بکاهد. چرا که در حقوق اداري ايران با توجه به جايگاه رئيس سازمان ميراث فرهنگي صنايع دستي و گردشگري به عنوان معاون رئيس‌جمهور اين سازمان تحت سرپرستي رئيس‌جمهور قرار گرفته و از اهميت ويژه‌اي برخوردار مي‌گردد. طبيعي است با توجه به حذف مقام نخست‌وزيري به موجب اصلاحيه سال 1368 قانون اساسي - که در بسياري از کشورها وظيفه هماهنگي واحدهاي مختلف را به عهده دارد - هم اکنون اين وظيفه به عهده نهاد رياست جمهوري قرار داده شده و رئيس سازمان به عنوان معاون‌رئيس جمهور اين مهم را در حوزه مربوطه عهده‌دار مي‌باشد در حاليکه وزير در عرض ساير وزرا بوده و فاقد اين توان و اختيار مي‌باشد.»

به نظر برخي کارشناسان و مسئولان وقت سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري، دو حوزه گردشگري و ميراث فرهنگي به علت ماموريت و رسالت متفاوت و نداشتن تجانس محتوايي(به رغم شباهت و ارتباط ظاهري) نمي‌بايست در کنار هم قرار مي‌گرفتند. تجربه سال‌هاي پس از ادغام نيز به وضوح در برخي از جنبه‌ها نظير اولويت‌بندي بين فعاليت‌هاي مختلف در سازمان، برقراري توازن بين معاونت‌هاي گردشگري، ميراث فرهنگي و صنايع دستي مويد اين امر بوده است. راه‌حل براي ارتقاء سطح عملکرد سازمان شايد لزوما تبديل آن به وزراتخانه نيست، شايد راه‌حل، منفک کردن اين سه حوزه در سازمان و افزايش رديف بودجه آن باشد کما اينکه چشمه ماهتاب نيز اين رابطه بيان داشت: «ساز و کار افزايش بودجه سازمان‌هاي تحت نظر رئيس‌جمهور در قانون پيش‌بيني شده و امکان افزايش آن از طريق نهاد رياست‌جمهوري با تعامل مجلس شوراي اسلامي وجود دارد. هرچند وزارتخانه شدن سازمان ميراث فرهنگي صنايع دستي و گردشگري اختيارات بودجه‌اي سازمان را تا حدودي افزايش مي‌دهد.»

 

  آيا وزراتخانه تنها راهحل است؟

بدون ترديد چارچوب برنامه‌ريزي صنعت گردشگري همه کشورهاي جهان حتي جوامع پيشرفته، سياست‌گذاري، آماده‌سازي زيرساخت‌ها و اعمال قوانين و مقررات مورد نياز در حيطه اختيارات دولت مي‌باشد. اما تفاوت بين کشورهاي توسعه يافته و کمتر توسعه يافته در صنعت گردشگري در نحوه کارگزاري بخش‌هاي مرتبط با اين صنعت خود را نشان مي‌دهد به گونه‌اي که در کشور ايران، دولت همچنان خود به عنوان مجري و متصدي اقدامات و ارائه خدمات در ريزترين بخش‌هاي صنعت گردشگري باقي مانده و اين روند را ملاحظاتي چون مسائل امنيتي-سياسي، فرهنگي-اجتماعي و اقتصاد رانتي تشديد مي‌کند و تحت چنين شرايطي حاشيه‌نشيني اين صنعت در اقتصاد کلان امري طبيعي خواهد بود. قطعا حل کردن مشکلاتي اين چنيني مي‌تواند به توسعه و پيشرفت گردشگري کمک بيشتر و شايان‌تري داشته باشد تا صرفا تبديل سازمان به وزارتخانه بدون پيش مطالعات دقيق، که اين سازمان آشفته را با ساختاري پيچيده‌تر روبه رو کند و آيا بدون برنامه‌ريزي‌هاي علمي و عملي بلندمدت، در سال‌هايي نه چندان دور شاهد حذف اين وزارتخانه و مديريت گردشگري در ساختاري جديد نخواهيم بود؟ آيا دلايل مطرح شده توسط نمايندگان براي تشکيل يک وزارتخانه جديد در بدنه دولت کافي مي‌باشد و نمي‌توان در قالب سازمان کنوني راه‌حلي براي آنان جست؟