امروز جمعه ۳ آذر ۱۳۹۶ | ۲۴ نوامبر ۲۰۱۷
تبدیل سازمان میراث فرهنگی به وزارتخانه: راهگشای صنعت گردشگری کشور؟

 

المیرا سلطانی کلات، کارشناس ارشد گردشگری-  اخیرا، طرح یک فوریتی تشکیل وزارت میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری با ۱۳۷ رای موافق در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید. این طرح مانند اكثر طرح‌ها و مصوبه‌هاي كلان، موافقان و مخالفان بسياري دارد. نمایندگان موافق، فراهم کردن امکان نظارت بیشتر بر این نهاد، ارتقاء سطح عملکرد، کاهش تغییرات مدیریتی که از سوی دولت‌ها در سازمان اعمال می‌شود و این سازمان را به حیاط خلوت دولت تبدیل کرده است، افزایش بودجه و بهبود وضعیت گردشگری کشور، را از جمله دلایل تصویب این طرح بیان کرده‌اند.


*******

بررسی‌های سازمان جهانی گردشگری، نشان می‌دهد که در مراحل اولیه توسعه گردشگری، دولت‌ها نقش اساسی در گسترش آن داشته و این روند در تمامی کشورهای جهان از فرانسه و اسپانیا تا کلمبیا و جامائیکا مصداق پیدا می‌کند. در کشور ایران دولت متولی امر گردشگری است و در طول برنامه‌ریزی‌ها همواره گردشگری در حاشیه قرار داشته و به عنوان زیربخش مطرح بوده است و سیاست‌گذاری واحدی هم در مورد آن اتخاذ نشده است و بیشتر تابع مسائل دیگر از جمله مسائل سیاسی مطرح شده در برهه زمانی بوده است.

با نگاهی به گذشته تاریخی سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری کشور به نظر می‌رسد ساختاری مدون و تفکری بلندمدت بر آن حاکم نبوده و همچنان این روند ادامه دارد. در طول بیش از هفت دهه، ساماندهی به صنعت گردشگری در کشورمان با تشکیل اداره‌های مختلف شروع شده و تا سطح وزارتخانه نیز پیش رفته است. در طی این مسیر در مقطعی به دنبال انقلاب، سطوح مدیریتی این صنعت دچار رکود شد اما اکنون پس از مدتی طولانی و پس از بارها تغییر و تحول در ساختار مدیریتی آن، در سطحی قابل قبول، در حوزه سازمان‌های نهاد ریاست‌جمهوری قرار گرفته است، به طوریکه دوباره حرف از تبدیل این سازمان به وزراتخانه است. در حالیکه طبق پژوهش‌های انجام گرفته، یکی از موانع توسعه گردشگری کشور، همین تغییر و جابه جایی‌های متناوب ساختارها و مراکز خط مشی‌گذاری آن می‌باشد.

 

دلایل ارائه طرح از زبان رئیس فراکسیون گردشگری

جبار کوچکی‌نژاد، رئیس فراکسیون گردشگری، میراث فرهنگی، صنایع دستی و مناطق آزاد، در گفتگو با "هتل" از جمله دلایل نمایندگان برای تشکیل وزارتخانه را عدم ثبات سیاسی و مدیریتی در سازمان میراث فرهنگی و گردشگری دانست و بیان داشت: «سازمان میراث فرهنگی، سازمانی اثرگذار و بزرگ است و از نظر پشتیبانی دولت و نظام و بحث‌های مدیریتی دچار مشکل است، بودجه کل سازمان بسیار اندک است، بسیاری از میراث تاریخی کشور در حال تخریب است، زیرساخت‌ها باید آماده شود.»

وی همچنین نگاه سیاسی به سازمان میراث فرهنگی را مشکل اساسی آن بیان کرد و گفت: « این سازمان ثبات سیاست‌گذاری و ثبات مدیریتی نداشته و نماینده‌ای در مجلس و در دولت ندارد. تمام دولت‌ها به جای نگاه تخصصی، نگاهی سیاسی به آن دارند. در دولت‌ها هر کس که جایگاهی برایش ندارند به عنوان رئیس سازمان میراث انتخاب می‌شود.» کوچکی نژاد با تاکید براینکه برای ارتقای سازمان میراث فرهنگی و انتخاب تخصصی مدیران برای آن باید این سازمان به وزارتخانه تبدیل شود، افزود: «چون نمایندگان در انتخاب وزیر به دیدگاه و تخصص وی دقت می‌کنند و فقط جنبه سیاسی را مدنظر قرار نمی‌دهند.»

کوچکی‌نژاد تبدیل سازمان میراث فرهنگی به وزراتخانه را باعث ارتقای سطح عملکرد آن و افزایش ردیف بودجه آن می‌داند و می‌گوید: «با تبدیل این سازمان به یکی از مهم‌ترین وزارتخانه‌های کشور، این سازمان می‌تواند ردیف‌های بودجه و منافع خوبی در دولت داشته باشد و از حاشیه خارج می‌شود، با این طرح می‌توان ساختار سازمان را تعدیل کرد ولی به سیاست‌گذاری سازمان ثبات بخشید.»

 

 دلایل دیگر

بررسی ساختاری و تاریخی طرح موجود:

آن چه موجب شد قوه مجریه و قوه مقننه با تشکیل سازمان میراث فرهنگی و گردشگری در سال ۱۳۸۲ موافقت کنند، این بود که با گذشت زمان مشخص شد که نه تنها امکان انجام تکالیف قانونی متعددی که به عهده سازمان‌های ایرانگردی و جهانگردی و نیز میراث فرهنگی گذاشته شده در ذیل ساختار وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی میسر نیست، بلکه انجام بسیاری از کارهای روزمره به سبب ساختار و طیف گسترده وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی دچار اختلال شده و یا به کندی صورت می‌پذیرفت.

همچنین طیف گسترده و متنوع نهادهای ذی مدخل در حوزه‌های میراث فرهنگی و گردشگری و لزوم تعامل اثربخش این نهادها با یکدیگر برای تحقق اهداف توسعه‌ای میراث فرهنگی و گردشگری الزام می‌نمود که نهاد متولی این حوزه‌ها از چنان جایگاهی برخوردار باشد که سایر وزارتخانه‌ها و نهادها، ملزم به همکاری با آن باشند. در جهت رفع مشکلات فوق بود که سازمان میراث فرهنگی و گردشگری تحت‌نظر شخص رئیس‌جمهور، که به موجب اصل ۱۱۳ قانون اساسی عالی‌ترین مقام رسمی کشور پس از رهبری است، تشکیل شد.

این در حالی است که نمایندگان در نامه دلایل توجیهی "طرح تبدیل سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری به وزراتخانه میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری" بیان داشته‌اند که برخوردار کردن سازمان مذکور از اختیارات و جایگاه معاونت رئیس‌جمهور به منظور استفاده در انسجام دهی و هماهنگی‌های بین بخشی زیرنظر مستقیم رئیس‌جمهور قطعا منطقی و قابل قبول نیست و معمولا ایجاد هماهنگی‌های بین دستگاهی از جمله نقش‌های هیئت وزیران است.

همچنین در نامه مذکور قید شده: سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری متولی انجام وظایف و فعالیت‌هایی هستند که مصداق ستاد شخصی، ستاد هماهنگی و ستاد نظارتی یا واجد حساسیت فوق‌العاده‌ای نیستند که سازماندهی آنها زیر نظر عالی‌ترین مقام قوه مجریه اجتناب‌ناپذیر باشد. بنابراین از نظر اصول و مبانی سازماندهی ساختارهای اداری، قرار گرفتن سازمان مذکور در جایگاه فعلی فاقد توجیه منطقی است.

از دیگر دلایل توجیهی مطرح شده در طرح مذکور کاهش تصدی‌گری و تقویت وظایف حاکمیتی و انجام اصلاحات ساختاری در دولت است و ایجاد وزارت گردشگری با اتکا به وظایف حاکمیتی و حذف وظایف تصدی‌گری، بدون افزایش حجم دستگاه نسبت به سازمان موجود، الگویی برای ادامه اصلاحات ساختاری در دولت بیان داشته‌اند.

اما مخالفین این طرح را خلاف اصلاحات ساختاری کشور می‌دانند. اسداله عباسی وزیر سابق تعاون، کار و رفاه اجتماعی در مجلس شورای اسلامی بیان داشته است؛ تبدیل سازمان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی کارشناسی نیست و با این طرح بر تعداد وزارتخانه ‌های موجود کشور افزوده می‌شود.

 

نظارت مجلس و پاسخگویی وزیر:

همچنین نمایندگان موافق، لازمه برنامه‌ریزی اثربخش گردشگری را مشارکت کلیه بخش‌های کشور و حفظ استمرار در برنامه‌ریزی می‌دانند و معتقد هستند که با وجود ساختار سازمانی فعلی استمرار آن به دلیل تغییر مدیریت‌ها و عدم نظارت، پیگیری و پاسخگویی میسر نمی‌باشد.

از دیگر دلایل مطرح شده در این طرح آمده است: با توجه به تاثیر فراگیر گردشگری در ابعاد اقتصادی-اجتماعی کشور و نقشی که در تصویر بین‌المللی کشور، ایجاد اشتغال و درآمدزایی دارد، نظارت مجلس بر آن ضروری است. این نظارت زمانی محقق می‌شود که این دستگاه وزیر داشته باشد و به مجلس پاسخگو باشد.

همچنین قید شده: با عنایت به اینکه ساختار سازمانی موجود پاسخ‌گوی نیازهای کنونی و اهداف پیش‌بینی شده در افق توسعه گردشگری و صنایع دستی کشور نیست سازمان میراث فرهنگی صنایع دستی و گردشگری دارای ضعف‌های جدی در عناصر اصلی سازمانی است این ضعف‌ها در نیروی انسانی، ساختار سازمانی، منابع مالی، فرهنگ سازمانی، قابلیت‌های مدیریتی سیستم‌ها و روش‌ها کاربرد فناوری اطلاعات و استراتژی جدی است.

اما مخالفان با تاکید بر اینکه از وضعیت موجود سازمان میراث فرهنگی راضی نیستند و می‌دانند که این سازمان به حیاط خلوت دولت‌ها تبدیل شده است عقیده دارند وزارتخانه‌های فعلی هم پاسخگو نیستند و با تغییر صورت مسئله نمی‌توان مشکل را حل کرد.

نکته‌ای که محمود حسن پور، عضو هیئت علمی گروه گردشگری دانشگاه مازندران نیز بر آن تاکید دارد. او در گفتگو با "هتل" ایجاد یک وزارتخانه جدید را طبق ماده ۳۳ لایحه برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی، خلاف قانون کوچک‌سازی دولت دانست و بیان کرد:

تجربه تاریخی نشان می‌دهد که مسیر توسعه در کشورهای توسعه یافته، حرکت از نهادهای دولتی و بزرگ به سوی نهادهای کوچک و چابک با واگذاری مسئولیت‌های غیر حاکمیتی به بخش خصوصی بوده است. وی در توضیح در این رابطه گفت: به عبارتی آنها وزارتخانه‌های خود را به سازمان و سازمان‌های خود را به دفاتر تنزل داده‌اند و یا چند سازمان و بخش اقتصادی را در یک سازمان یا وزارتخانه هم سنخ تجمیع نموده‌اند. از طرف دیگر حتی اندازه و گستره وزارتخانه‌های آنها و حجم و سطح تصدی‌گری این وزارتخانه بسیار محدود بوده و بیشتر به عنوان یک هماهنگ‌کننده، تسهیل‌گر و قانون‌گذار عمل می‌کنند.

این استاد دانشگاه با بیان اینکه متاسفانه در جریان اخیر، توجیه قابل اتکایی بر لزوم وزارتخانه شدن سازمان وجود ندارد مگر تلاش برای پاسخگو کردن و کنترل بیشتر بر سازمان، خاطرنشان کرد: حتی با فرض وزارتخانه شدن، از رسیدن به این اهداف هم  مطمئن نیستیم که بیان دلایل آن در این زمان نمی‌گنجد.

 

مشکل شاید جای دیگریست

تغییر ساختار دستگاه متولی این صنعت و تشکیل وزارتخانه، می‌تواند منشاء بسیاری از تحولات مثبت یا موانعی باشد که شکوفایی آن را با دشواری روبه‌رو می‌کند. 

اينكه ايجاد اين وزارتخانه تا چه میزان در توسعه گردشگری کشور تاثير خواهد داشت و آيا راهگشای صنعت گردشگری کشور خواهد بود يا نتيجه معكوس مي‌دهد، سئوالي است كه پاسخ آن در حال حاضر از طريق گمانه‌زني‌ها قابل دريافت می‌باشد ولی شاید بتوان گفت توسعه گردشگری کشور منوط به تبدیل سازمان به وزارتخانه نیست. انتصاب وزیری که برای تصدی وزارت ورزش و جوانان از مجلس وقت رای نیاورد، به‌ عنوان ریاست سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری و پس از گذشت بیش از سه سال فعالیت در این حوزه، معرفی دوباره این شخص برای سکانداری همان وزارتخانه، و داستان‌هایی اینچنین که برای سمت مدیریت این سازمان بارها تکرار شده‌اند، به عنوان نشانه‌ای از وجود نگاه درجه دو به این سازمان و عدم درک کافی از اهمیت صنعت گردشگری و جایگاه آن در توسعه اقتصاد غیرنفتی است و با تبدیل سازمان به وزارتخانه و جنبه سیاسی آن را قوی‌تر کردن، شاید فقط سکان گردشگری کشور بیشتر دچار بازی‌های جناحی و سیاسی شود.

مرتضی چشمه ماهتاب، کارشناس ارشد و مشاور حقوقی در امور سازمانی، در گفتگو با "هتل" درباره ساختار کنونی سازمان معتقد است: «ساختار فعلی سازمان میراث فرهنگی کشور که آن را در رده معاونت رئیس جمهوری قرار داده، با توجه به اهداف تعیین شده از سوی قانون‌گذار که همانا ایجاد هماهنگی میان دستگاه‌های مختلف در سه حوزه‌ مذکور است، این سازمان را از اختیارات لازم برای تحقق این هدف برخوردار می‌کند و تبدیل آن به وزارتخانه، می‌تواند از قدرت نفوذ آن بکاهد. چرا که در حقوق اداری ایران با توجه به جایگاه رئیس سازمان میراث فرهنگی صنایع دستی و گردشگری به عنوان معاون رئیس‌جمهور این سازمان تحت سرپرستی رئیس‌جمهور قرار گرفته و از اهمیت ویژه‌ای برخوردار می‌گردد. طبیعی است با توجه به حذف مقام نخست‌وزیری به موجب اصلاحیه سال ۱۳۶۸ قانون اساسی - که در بسیاری از کشورها وظیفه هماهنگی واحدهای مختلف را به عهده دارد - هم اکنون این وظیفه به عهده نهاد ریاست جمهوری قرار داده شده و رئیس سازمان به عنوان معاون‌رئیس جمهور این مهم را در حوزه مربوطه عهده‌دار می‌باشد در حالیکه وزیر در عرض سایر وزرا بوده و فاقد این توان و اختیار می‌باشد.»

به نظر برخی کارشناسان و مسئولان وقت سازمان میراث فرهنگی و گردشگری، دو حوزه گردشگری و میراث فرهنگی به علت ماموریت و رسالت متفاوت و نداشتن تجانس محتوایی(به رغم شباهت و ارتباط ظاهری) نمی‌بایست در کنار هم قرار می‌گرفتند. تجربه سال‌های پس از ادغام نیز به وضوح در برخی از جنبه‌ها نظیر اولویت‌بندی بین فعالیت‌های مختلف در سازمان، برقراری توازن بین معاونت‌های گردشگری، میراث فرهنگی و صنایع دستی موید این امر بوده است. راه‌حل برای ارتقاء سطح عملکرد سازمان شاید لزوما تبدیل آن به وزراتخانه نیست، شاید راه‌حل، منفک کردن این سه حوزه در سازمان و افزایش ردیف بودجه آن باشد کما اینکه چشمه ماهتاب نیز این رابطه بیان داشت: «ساز و کار افزایش بودجه سازمان‌های تحت نظر رئیس‌جمهور در قانون پیش‌بینی شده و امکان افزایش آن از طریق نهاد ریاست‌جمهوری با تعامل مجلس شورای اسلامی وجود دارد. هرچند وزارتخانه شدن سازمان میراث فرهنگی صنایع دستی و گردشگری اختیارات بودجه‌ای سازمان را تا حدودی افزایش می‌دهد.»

 

آیا وزراتخانه تنها راه ‌حل است؟

بدون تردید چارچوب برنامه‌ریزی صنعت گردشگری همه کشورهای جهان حتی جوامع پیشرفته، سیاست‌گذاری، آماده‌سازی زیرساخت‌ها و اعمال قوانین و مقررات مورد نیاز در حیطه اختیارات دولت می‌باشد. اما تفاوت بین کشورهای توسعه یافته و کمتر توسعه یافته در صنعت گردشگری در نحوه کارگزاری بخش‌های مرتبط با این صنعت خود را نشان می‌دهد به گونه‌ای که در کشور ایران، دولت همچنان خود به عنوان مجری و متصدی اقدامات و ارائه خدمات در ریزترین بخش‌های صنعت گردشگری باقی مانده و این روند را ملاحظاتی چون مسائل امنیتی-سیاسی، فرهنگی-اجتماعی و اقتصاد رانتی تشدید می‌کند و تحت چنین شرایطی حاشیه‌نشینی این صنعت در اقتصاد کلان امری طبیعی خواهد بود. قطعا حل کردن مشکلاتی این چنینی می‌تواند به توسعه و پیشرفت گردشگری کمک بیشتر و شایان‌تری داشته باشد تا صرفا تبدیل سازمان به وزارتخانه بدون پیش مطالعات دقیق، که این سازمان آشفته را با ساختاری پیچیده‌تر روبه رو کند و آیا بدون برنامه‌ریزی‌های علمی و عملی بلندمدت، در سال‌هایی نه چندان دور شاهد حذف این وزارتخانه و مدیریت گردشگری در ساختاری جدید نخواهیم بود؟ آیا دلایل مطرح شده توسط نمایندگان برای تشکیل یک وزارتخانه جدید در بدنه دولت کافی می‌باشد و نمی‌توان در قالب سازمان کنونی راه‌حلی برای آنان جست؟

 

و در پایان، حسن پور، تحلیل هزینه- فایده را برای چنین تصمیماتی قطعی دانست و چنین بیان داشت:

برای این نوع تصمیمات قطعا باید تحلیل هزینه- فایده و تحلیل اثرات- پیامدها انجام شود و این تحلیل ها در اختیار افکار عمومی نیز قرار گیرد تا در خصوص آن داوری و نقد صورت پذیرد. اما از انجا که فرایندهای قانون گذاری در ایران بسیار نامناسب و خارج از عقلانیت صورت می گیرد، نتیجه آن تصمیمات احساسی و سیاسی است. امیدوارم تشکل های گردشگری به طور جدی در خصوص دلایل توجیهی موافقان طرح، مطالبه گر باشند.